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    淺談我國政府部門績效預算制度的改革體系

    悉尼代写,商科assignment代写,网课代修,论文加急-OnlyEssay來源:網絡  時間:2017-07-01 00:26:00

      

      摘要:績效預算是市場經濟條件下预算改革的方向,推行績效預算在我國正處于理論準備和調研可行性阶段。正確理解績效預算的含義才能在績效預算改革中少走彎路。本報告根據績效預算的起因以及西方國家對績效預算所作的相關定義,對績效預算的確切含義做了探討,并著重分析了政府績效評价體系與績效預算的关系。本報告根據科學發展觀和執政為民的執政觀对政府績效作出了解釋,并認為政府績效評價體系作為績效預算的基礎部分,其基本要點包括確定政府目標、评價標準和評價指標。本报告認為,地方政府政績考核作為政府績效評價體系的雛型,其內容的設計及其合理化对推行績效預算具有奠基作用。

      關鍵詞:绩效 預算 制度 改革

      績效預算自二十世纪四十年代提出以來,目前已經有50多個国家不同程度地實施了績效预算。從國際經驗角度看,績效预算的產生有特定背景條件,伴隨著績效預算的完善过程中,這種預算模式也形成了穩定的基本內容。

      一、如何理解績效預算的確切含義

      對績效預算確切含義的理解直接決定著如何編制績效預算、如何認識推行績效預算的可行性、如何分階段完善績效预算與行政管理體制運行之間的關系。

      西方國家雖然推行績效預算已有較长時間,但對究竟什么是績效預算仍然爭論不休。人們普遍認可的是績效預算是一種结果導向的預算,爭議的焦點在于如何給出一個完整的定義。

      世界銀行專家沙利文認为:績效預算是一種以目标為導向、以項目成本為衡量、以業绩評估為核心的一種預算體制,具體來說就是把資源分配的增加與績效的提高緊密結合的預算系統。瑞典的決策部門認為:績效管理并不是单純的一些措施或方法,而是一个非常廣義的概念。绩效管理的目的就是要實現成效和效率,成效是指應該做的事,效率是指要合理、高效地做事。澳大利亞把績效預算分成五個部分:一是政府要辦的事;二是配置預算資源;三是以結果為中心制定績效目標;四是评價目標實現狀況的標準;五是評價績效的指標體系。由此可看出澳大利亞是把績效預算歸結為政府行政活動的資金支持體系的評價模式。

      推行績效預算在我國還處于理論準備和調研可行性階段。此間,人們首先想到的就是搞清楚什么叫績效預算。一些人認為可直接引用西方國家的定義,一些人則认為應該從我國的實際情況出发給出適合改革方向要求的定義。現在突出的問題就是作為績效預算發源地的西方國家也沒有在績效預算定義上達成共識,做為仍处于構建適應公共財政要求的預算體制的中國當然更是在定義上爭議不休。但有必要指出:中國在討論什么是績效預算概念時,似乎沒有區別开一些基本概念之間的差別,進一步說就是有時把绩效預算、支出評價、预算績效三個概念混為一談。必須看到,這三個概念是完全不同的,具體而言,績效預算是一個大系统,支出評價和預算績效是這個大系統中的子系統。如果把三者混為一談,無疑就是扭曲了績效預算的本質特征。

      應該承認,把握績效預算的確切含義確非易事。從已有的國内外爭論來看,人們認識上的不統一,原因之一在于對績效預算的理解角度的差別。當人们從預算編制方法角度去給績效预算下定義時,似乎非常難以說清績效預算與基數法和零基法之間的確切差別,因而提不出令人信服的定義;而當人們从預算執行結果角度去定義績效预算時,又往往難以搞清楚投入與產出之間的聯系。

      那么,究竟什么是績效预算?怎樣定義才相對合理呢?我們認為:解決這個問題必须把握好定義的角度。確定角度,應從理想模式與可能模式之間的關系去進行。進一步說,我們在給绩效預算下定義時,既要从預期目標出發,又要充分考慮已有的實踐給予人們的啟示,既要把握公共財政條件下預算制度的基本特征,又要認清績效預算的特殊要求。由此,可以說,績效預算首先是一種新式預算理念,它要求人們在編制預算時要以机構績效為依據,進一步說,就是要把撥款和要做的事的結果聯系起來。應該承認,這种理念并沒有量的顯示,就如同說“爱有多深”無法用數字表示一樣,然而必須看到,這种理念相對于以往單純分配資金的預算確實是一種突破,本質上是把行政目標與預算資源配置勾通起來了。其次,可以說,績效預算又是績效的核算,進一步说,就是從資金使用的角度去分別規劃政府各個機构在單一預算年度內可能取得的績效。再其次,績效預算是一種示意圖,它體現的是以民為本的執政觀念,進一步說,就是預算資源的使用必須產生某種社會效益,而這種效益應是社會公众所需要的,并非簡單地由政府認為應該取得的效益。概言之:绩效預算是一種預算模式,容含著預算理念和預算過程的重要變化,而預算編制方法的變化只是绩效預算實現方式所采用的手段。

      二、如何構建政府績效評價體系

      政府績效本質上是政府的發展觀和政績觀的具体表現。在一個國家或地區內,发展觀、政績觀、理財观三者之間有著內在因果關系,其中發展觀是基础,當政府選擇了發展模式之后,遵從這一模式的要求推進既定的發展戰略也就成為政績的具體表現,政府的財政必須服務于发展觀和政績觀落實的需要,理財觀自然要依發展模式的特征而相機決定。因此,政府績效的評价標準和指標體系就是發展觀與政績观的量化表現,財政收支結構則是这種量化表現的政府資金使用體現。

      構建政府績效評價體系首先必須对政府績效做出合理的解释。這是一個涉及到政府绩效評價標準和確立评價指標的價值判斷問題。要做出合理的解釋,就必须有合理的前提條件选擇。從理論上看,確定合理的前提條件要從發展觀和执政觀兩個角度進行。因為:發展觀是政府提倡什么的理念、執政觀是政府怎樣促進社會發展的理念。

      根據科學發展觀和執政為民的執政觀,政府績效應該更多的講求的是政府行政結果的社會效益,其經濟效益是依從于社會效益的擴展。因此,政府績效應是政府各部門在依法執政、民主執政、科學執政的前提下從全社會利益擴展出發為人民辦事的效率和結果。具體而言,政府績效又可劃分為三大類:一是行政行為的合規性。這是指政府行為是否遵循了既定的法律、法規、行政規定和組織原則。之所以把合規性列為政府績效的一類,主要原因在于按照已有的制度安排來行政是為公众提供符合一定質量要求的公共產品的必要條件,我國公共管理中出现的很多問題,公眾對政府的很多意見,本身不是在于公共產品供給數量和供給質量與公共產品需求之間的矛盾,而恰恰是在各級政府部門内大量存在的不按現行制度安排辦事而引發的諸多矛盾。顯然,照章辦事就是成績,就是通過維护法治規范促進廣大人民的根本利益。二是公共产品供給數量。公共產品分為有外在物質表現形式和无外在物質表現形式兩类,前者如道路,后者如治安。這兩類公共產品都可以量化表現。公共產品供給數量體現的是政府部门的工作量和努力程度,因而可說是政府績效的突出表现。三是公共產品供給的外部正效應。每一種公共產品都有其特定的外部正效應。這种外部正效應是指公共產品自身帶來的社會效益。社會治安為公众提供了安全的生活環境、社會救助促進了社會穩定、环境保護保護了人們的身體健康,等等。有必要指出:這種外部正效應的評估是一大難點。因為究竟哪些后果與公共產品供給有著直接的數量關系目前尚無很好的方法來測定。

    决定政府績效評價體系構建的基本因素主要有三方面:一是政府目標。政府目標給出的是政府總體工作方向和部門工作方向。政府目標是政府社會經濟發展戰略和

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