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    論西部大開發中的中央財政轉移支付政策

    來源:網絡  時間:2017-06-30 15:28:00

      摘 要:文中從財政轉移支付在均衡地區財力的必要性談起,通過分析西部大開發中財政轉移支付的現狀,指出了實踐中存在的主要問題,并嘗試性地提出了解決問題的對策建議。

    關鍵詞:西部大開發; 財政轉移支付; 稅收返還

    西部大開發戰略提出于1999 年6 月,而它真正發展于2000 年。西部地區在7 年間發生了巨大的變化,取得了可喜的成就。本文以西部大開發以來的中央財政轉移支付制度(簡寫為“轉移支付”為研究對象,探詢轉移支付在西部經濟發展中的作用。

    一、西部大開發中轉移支付的必要性

    (一) 解決各級政府間財力縱向不平衡,是實行轉移支付制度的重要原因

    稅收和債務工具劃分給中央政府集中了較大部分收入。在分稅制改革之初的1994 年,中央財政自給能力達166 %,2000 年中央財政經歷改革后最艱難的時期,自給比例降到127 % ,此后,中央財力得到了穩定增長,2004 年的184 %是改革以來的最高水平。與之相伴,地方財力自給水平穩定在較底的水平,始終徘徊在50 %、60 %的水平,2004 年地方財政自給能力僅為59 %。由此可見,地方財力的收不抵支現象只能依賴于中央較為充裕的財力支持。

    (二) 解決地方政府間財力橫向不均衡,是轉移支付的另一個原因

    地區之間的財政收入依據地區經濟發展水平的差異表現出了多個層次,支出也存在很大的不同。中央的財政轉移支付在地區之間的分配也存在較大區別。以2004 年為例來說明。中央財政對全國31個省、市、自治區的平均補助為724 元,在西部的12省市區中,廣西只有621 元,四川為619 元,貴州恰為724 元,可見西部部分地區的補助還處于較低水平。而當年上海市的人均財政補助高達2 257 元,浙江省也達到了773 元。此外,圖1 還告訴我們東、中、西省市地區之間在人均財政收入和支出上存在巨大差異,地區之間東多西少的局面明顯。這與西部大開發戰略的實施初衷顯然不符,財政轉移補助支出協調區域經濟發展的政策目標難以實現。

    二、西部大開發中轉移支付的現狀

    現行的轉移支付制度源于1994 年的分稅制改革。當前,中央財政對地方的轉移支付包括稅收返還及原體制補助、專項轉移支付和財力性轉移支付三種形式。隨著中央財力的不斷增強,中央對地方轉移支付不斷增加,并且這一增加的趨勢依舊十分明確。2005 年中央對地方轉移支付達到7 330 億元,相當于1994 年497 億元的14. 7 倍年均增長27. 7 %。西部大開發政策出臺以來,中央逐年加大了對西部地區的轉移支付的規模。依據轉移支付的不同形式可以總結如下:

    (一) 稅收返還和原體制補助

    中央財政對地方的稅收返還數額,以1993 年為基期年核定;當年中央財政從地方凈上劃的收入全額返還給地方;1994 年以后,稅收返還額在基期年基礎上逐年遞增,遞增率按全國增值稅和消費稅平均增長率的1 ∶0. 3 系數確定。2004 年中央對地方稅收返還及原體制補助4 379. 1 億元,其中西部地區占20 % , 中部地區占23 % , 東部地區占57 %。2005 年中央對地方的稅收返還和體制性補助也達到4 143. 71 億元。

    (二) 專項補助

    專項轉移支付是財政轉移支付中能夠體現國家政策意愿的一種方式,影響專項轉移支付的基本因素包括直接因素和間接因素:一是人員支出因素;二是經濟發展因素;三是社會發展因素;四是其他政策因素。專項轉移支付能夠解決西部發展過程中的“瓶頸”,諸如交通、通訊等大型基礎設施的興建問題。專項轉移支付資金具有的規模效應,一定程度上能把財政資金對西部地區的“輸血”變為“造血”。2004 年中央專項補助為3 423. 2 億元,其中東、中、西依次所占比例為14 %、52 %、34 %。

    (三) 財力性轉移支付

    財力性轉移支付是均衡地方財政能力的一種最為直接的方式。2005 年中央財力性轉移支付達到3 812. 72億元,比2004 年增長46. 4 % ,其中用于中西部地區的比例高達90 %以上。它的具體形式多種多樣,此處著重談到兩種形式:

    1. 一般性轉移支付

    1995 年中央財政開始對財力薄弱地區實施過渡時期轉移支付辦法, 2002 年過渡時期轉移支付改名為一般性轉移支付。就全國而言,從1995 年的21 億元增加到2004 年745 億元;就西部而言,中央財政對西部地區的一般性轉移支付規模逐年增加,從2000年的53 億元增加到2004 年的369. 94億元。

    2. 民族地區轉移支付

    為配合西部大開發戰略,支持民族地區發展,從2000 年起實施民族地區轉移支付。民族地區轉移支付的對象為民族省區和非民族省區的民族自治州。眾所周知,西部地區很多地方本身便是民族地區的聚集地,因此,一直以來西部廣大民族地區得到了中央財政的大力支持。民族地區專項轉移支付資金不斷增加,2000 年25. 5 億元,2001 年33 億元,2002 年39 億元,2003 年55 億元,2004 年達76. 9億元。

    此外,還有“三獎一補”機制、取消農業稅后的轉移支付、調整工資轉移支付等財力性轉移支付形式,也在地區財力均衡上發揮著重要作用。

    三、西部大開發中轉移支付的問題

    財政轉移支付在西部大開發的實踐中已經起到了積極作用,但在將西部地區開發推向深入的進程中也暴露出了一些問題,由于支付方式不規范等問題的存在,當前對西部地區的轉移支付力度略顯不夠。主要表現在以下四個方面:

    (一) 財權與事權不匹配與財政轉移支付模式單一

    分稅制改革以來,中央政府和地方政府之間事權的下移和財權的上移形成了一對矛盾,轉軌時期西部地區龐大的事權和有限的財權之間的矛盾表現十分明顯。隨著地方經濟的發展,地方政府管理經濟活動的職責大大增加了,直接后果就是行政費用的支出增加。但自20 世紀90 年代以來,分稅制改革等一系列政策的實行幾乎把地方政府的財源剝蝕殆盡。地方對中央轉移支付的依賴程度恰好能反映出來這種財權與事權不匹配的狀況。1994 - 2005年中央對地方轉移支付占地方財政支出總額的比重從12. 7 %提高到29. 3 %。其中西部地區更是由12. 5 %提高到51. 1 %,2005 年以來依賴程度較高的省份是青海、西藏、寧夏、甘肅、新疆,而他們恰好又都是西部的省份。

    此外,當前我國均衡財力主要是中央對地方政府轉移支付這一種方式,略顯單一。隨著經濟的發展,均衡地方財力需要中央政府付出越來越大的成本,且這一支出有著較為明顯的剛性特點,這就增加了中央政府的財政風險和支出壓力。其實,西方發達國家在均衡地方之間財力狀況方面,還存在省際政府之間的橫向轉移支付這種形式,某種程度上它的運行狀況相當良好。

    (二) 稅收返還、原體制補助與專項補助規模過大

    稅收返還、體制補助和結算補助是目前財政轉移支付的主要內容。稅收返還違背了公平原則和效率原則。稅收返還以1993 年為基期年,制定稅收返還基數的時候,實質上已經默認了東南沿海省市和中西部省市以及老少邊窮地區之間財政實力的差異。因此,采用稅收返還方式進行轉移支付,沒有從根本上觸及因歷史、自然原因而形成的地區間財力差異問題和各地區所能提供的公共服務水平差異問題。

    稅收返還和專項補助在中央財政轉移支付中的比重變化,可通過我國1999 - 2004 年中央補助地方的細項分類加以說明。從圖2 可知稅收返還比例自1999 年以來雖成下降之勢,但最低時還保持在35 %之上,仍然處于轉移支付各細項分類之首。專項轉移支付也始終能夠處于30 %之上的水平。兩者之和雖說已從1999 年87. 2 %的水平降到2004 年的60. 4 %,可謂降幅巨大,但依舊占據轉移支付中的絕對多數。而有利于地區財力均衡的財力性轉移支付才處于28 %的水平,還不到總量的1/ 3 。

    (三) 財力性轉移支付有待進一步完善

    財力性轉移支付在均衡地區財力能發揮積極作用,但長期以來,我們采用基數法確定對不同地區的補助金額,這一方法直接導致了轉移支付制度的失效。1995 年我國初次采用因素法這種方式進行財政轉移支付,它被稱為“過渡期轉移支付方法”。主要內容有:核定各省級地區的標準支出數,將其與1994 年實有財力進行比較,凡財力不足而出現收支差額者,將其列入轉移支付對象。

    這種辦法雖然是我國財政體制改革上的一大突破,為轉移支付制度克服人為因素干擾奠定了基礎,但由于它是兩個不同體制的產物,在確定這一辦法時要充分考慮地方的既得利益,因而這一轉移支付制度也存在許多問題。如采用因素法的轉移支付力度有限,其占中央財政支出比例太小,同時在技術方法、影響因素的選擇和權數的分配上還不是很完善。

    (四) 轉移支付缺乏法律支撐和監管機制制約

    我國現行財政轉移支付法律制度是以《中華人民共和國預算法》和《所得稅收人分享改革方案》為法律基礎的。這兩部規范性文件均不是針對財政轉移支付制定的專門法,充其量是對財政轉移支付的法律確認。實踐中多是以行政規章作為指導依據,與財政轉移支付的實際需要相距甚遠。

    同時我們在實施轉移支付的形式、原則,組成轉移支付制度各部分之間的關系、各自的實施目標、資金的分配方法和撥付程序上依舊缺乏有效的監督機制,財政資金使用的監督主體還不十分明確。

    四、對完善西部大開發中轉移支付政策的思考

    (一) 明晰財權與事權的劃分, 探索新形勢下的轉移支付模式

    財權與事權的不一致是分稅制以后的突出問題。為了使地方政府不會因為缺乏財力而使事權得不到有效落實,需要思考如何豐富地方財源。地方有必要建立健全的稅收體系,可以通過地方主體稅種的構建,適當增加地方政府在稅收立法、執法、司法上的一些權利。西部地區解決這一問題任務更為繁重,可以給予西部地區地方政府更多的政策優惠,如賦予地方政府擴大資源稅的征收范圍和提高其比例的權利等。進一步完善共享的增值稅、所得稅相關事宜,保證地方財力有一個穩定的來源。

    探索創新省級之間橫向轉移支付方式。德國政府采用了一種為世人稱道的成熟的橫向轉移支付方式,在國際上有著廣泛的影響,我們可以在立足國情的前提下,學習德國層次清晰、結構合理的橫向轉移支付方式。也許囿于體制的原因或者是地方經濟發展的水平,一時間無法建立起嚴格意義上的橫向轉移支付,至少我們多了一種使各方財政平衡的不同思路,待經濟進一步發展,條件成熟后完全可以嘗試一下這種支付形式。

    (二) 減少稅收返還、原體制補助與專項補助的比重

    降低稅收返還等在轉移支付中的比例有利于地區財力的均衡。稅收返還的數額巨大,每年有3 000多億元,建議將其中的一部分拿出按因素法進行分配,而不是按地方基數方法分配。這樣可以減小稅收返還所帶來的擴大地區財力效果的情況,一定程度上平衡東部與中西部之間的財力狀況。

    與此同時,借鑒發達國家財政補助中成功的經驗,降低專項補助的規模,當中央提供專項資金時,明確方向,但要減少地方的配套資金提供的比例和范圍,不使專項資金流向富裕的地區造成新的不公平現象。

    (三) 規范財力性轉移支付的方式

    財力性轉移支付規模有待進一步提高,隨著我國體制改革的深化,采用公式法的支付方式應成為主流方式,使它在均衡地區財力上發揮更大的作用。同時,進一步規范“因素法”在轉移支付中的使用。根據美國等西方國家的經驗和我國實際,用于促進地區經濟協調發展的轉移支付,應更多地考慮地區差異因素。這些因素可以大體歸為三類:一是自然因素,包括各地區的面積、人口、種族和氣候等條件;二是經濟發展水平,包括各省區人均GDP ,人均財力、投資占GDP 比率等變量;三是公共服務水平因素,例如教育、衛生、基礎設施等供給水平。

    (四) 加強轉移支付的法律支持和監督機制完善

    要完善相關的法律、法規,這是監督任何資金的基礎。轉移支付資金也不例外。首先,應進一步修訂《預算法》,明確轉移支付在預算中的地位、作用及表現形式;其次,應制定《政府間轉移支付法》, 明確實施轉移支付的形式、原則,資金的分配方法和撥付程序, 以及違反時進行處罰的標準等;再次,可以考慮在即將出臺的《西部大開發法》中明確中央財政轉移支付對西部地區的優惠和少數民族地區的特別照顧。

    同時,要對轉移支付資金進行全過程監督,并提倡多部門的共同監督,構建起由各級人大、審計部門、財政內部監督部門和社會所組成的監督體系。

    參考文獻:

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