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    中國參與亞太經濟共同體的宏觀分析

    來源:網絡  時間:2017-06-30 15:27:00

      1993年11月20日,在首次召開的亞太經濟合作組織(英文縮寫APEC)領導人非正式會議上,時任美國總統的克林頓提出以APEC為依托,建立亞太經濟共同體的設想。這一建議當即遭到亞洲國家的普遍反對,克林頓旋即對其設想進行調整。此后,APEC曾就是否建立共同體問題進行過數次探討,但終未在成員間形成共識。直至今日,亞太經濟一體化進程仍然是本地區領導人所關注的重要問題。2005年在韓國釜山舉行的APEC領導人會議提出“走向一個共同體:應對挑戰、適應變革”的會議主題。2006年的漢城(今首爾)會議繼續將“走向一個可持續發展與繁榮和富有活力的共同體”作為主題。美國還提出建立“亞太自由貿易區”的構想,但并未在APEC成員間達成共識。今天中國的經濟實力及對外開放程度與1993年相比已發生了很大變化,因此對于是否要建立“亞太經濟共同體”的問題,中國需要從國家根本利益的角度獨立看待這一問題,提出自己的主張。APEC歷史上就其發展方向進行過怎樣的爭論,國際政治經濟形勢又發生了哪些變化,中國又應如何重新審視當今的亞太經濟合作進程?本文將對這些問題進行探討。

    一、APEC發展爭議與深層解釋

    1、APEC發展過程中的爭議

    縱觀歷史,APEC確實在亞太乃至全球事務中獨領風騷,成為許多前沿性議題的推動者和倡導者。在全球事務的層面,1993年的首次APEC領導人非正式會議對烏拉圭回合談判進程起到了極為關鍵的催化作用,使之于次年初完成。1996年,APEC率先提出制定全球信息技術協定,并得以實現。2001年“911”事件后,APEC于當年10月在中國上海的領導人非正式會議上深入討論反恐問題并發表了一項重要聲明,是“911”后第一個以國家元首和政府首腦名義共同發表的反恐聲明。在區域合作層面,APEC根據亞太地區政治經濟的特點,先后提出彌合數字鴻溝,協調糧食、環境、經濟與人口增長間的互動關系以及打擊腐敗等新議題,并制定合作框架。

    在國際機制創新層面,APEC最具獨創性。國際機制通常指“特定國際關系領域的一整套明示或默示的原則、規范、規則以及決策程序,行為體的預期以之為核心匯聚在一起”。傳統的機制模式所要求的區域經濟合作實現方式是制定有嚴格約束力的組織章程,決策通過內部談判而達成,并有普遍的約束力。APEC沒有走這樣一條老路,而是形成了自己獨特的運作方式。1994年APEC提出了具有歷史意義的“茂物目標”,即APEC中的發達成員和發展中成員承諾將分別于2010年和2020年實現貿易和投資的自由化。次年的大阪領導人非正式會議將貿易投資自由化和經濟技術合作確定為APEC合作的“兩個輪子”。1996年,APEC進一步確立了它獨有的合作方式,這就是時任中國國家主席江澤民在出席當年的領導人非正式會議時高度概括的“APEC方式”,即“承認多樣性,強調靈活性、漸進性和開放性;遵循相互尊重、平等互利、協商一致、自主自愿的原則;單邊行動與集體行動相結合”。江主席在會議上指出:“在集體制定的共同目標指導下,APEC成員根據各自的不同情況,作出自己的努力。這些原則和做法,照顧了合作伙伴不同的經濟發展水平和承受能力,使它們不同的權益和要求得到較好的平衡”。這一方式成為此后指導APEC進程的基本原則,也是APEC在引導區域合作總體方向和探討建立新型國際關系方面做出的最大貢獻。

    然而,在APEC發展方向的問題上,始終存在著爭論。首先是西雅圖會議的“大C小c”之爭。1993年7月,克林頓在日本早稻田大學發表演講,闡述美國的“新太平洋共同體”構想,其基本內容包括四項:(1)鑒于亞太地區在世界經濟中的重要性,美國決定增加對該地區,特別是亞洲的貿易和投資,把亞太地區變為美國對外經濟戰略的重點。(2)推行其“扇形經濟結構”,以美日為中心,逐步向韓國和新加坡等新興工業國家和地區以及該地區其他發展中成員輻射,進而全面推行美國在亞太地區的經貿戰略。(3)在亞洲繼續駐軍,以確保美國安全戰略的實施。(4)推行人權外交,改變亞太地區的人權狀況。“新太平洋共同體”是一個融經濟、安全和人權為一體的制度化構想,美國并未在APEC中全盤托出,而是先強調了亞太地區經濟的一體化進程。為此代言的是以美國學者博格斯滕為主席的APEC知名人士小組。該小組于1993年10月提出了名為《走向亞太經濟共同體》的報告,主張APEC要為貿易投資自由化設立時間表,解決關貿總協定(世界貿易組織前身)中難以解決的貿易問題,以此帶動全球貿易自由化進程,即APEC要走向一個在全球貿易事務中起到領導作用的經濟共同體。美國政府據此在西雅圖會議前夕拋出一份成果文件,明確寫入要把APEC建成亞太經濟共同體(英文為大寫C開頭的Community)。

    此建議遭到中國、韓國及多數東盟成員的反對。他們認為,如果建立這樣一個亞太經濟共同體,亞洲國家在經濟上根本不是美國的談判對手,必將處于劣勢;在政治上難以避免讓美國當盟主,進而使之可以大肆推行其新太平洋共同體的構想,這樣亞太地區事務的決策將遠離民主,而由美國一家說了算。這表明在目前情況下,建立亞太經濟共同體的想法,既不反映也不符合亞太地區的現實。面臨強大壓力,克林頓在西雅圖會議的領導人晚宴上不得不轉換基調,稱美國政府的設想是希望建立一個各成員和睦相處、集中進行經貿合作的“大家庭”(英文為小寫c開頭的community),暫時擱置了建立亞太經濟共同體的動機。但西雅圖并不是克林頓亞太戰略的終結,美國從未放棄初衷,在此后的若干年中,不斷以不同的方式推動APEC走向其設想的亞太經濟共同體,只是因遇到這樣或那樣的阻力而未能如愿。西雅圖會議對大家庭的內涵也沒給出明確的答案。所謂的大家庭,意味著APEC只是一個經濟論壇,還是一個半機制化的區域合作組織,亦或是一個松散的經濟共同體?盡管APEC方式的確立在一定程度上回答了這個問題,但由于美國對APEC發展方向的指導思想根深蒂固,而其他成員考慮也各不相同,APEC在自身定性和發展方向上并未形成真正的共識。

    1994年在印尼茂物舉行的第二次領導人非正式會議上圍繞設立貿易投資自由化時間表的爭論,是APEC方向之爭的再度較量。當年的知名人士小組提出第二份報告,雖然報告明確反對APEC走向歐盟式的內向貿易集團,主張實行開放的地區主義,即APEC的貿易投資自由化成果可在雙邊互惠基礎上給予非APEC成員,但建議所有成員于2020年前實現貿易和投資的自由化。盡管這是一個沒有量化的自由化目標,但它一旦為各成員領導人所認可,將至少具有政治上的約束力。以馬來西亞為代表的亞洲國家堅決反對這一時間表,強調每個成員都有權選擇自己開放市場的方式與速度。美國、澳大利亞等西方國家堅持認為,如果APEC沒有一個合作的時間框架將失去動力,最終不會取得任何成果。

    雙方各持己見,難以達成妥協。分歧的根源仍然是對APEC的未來方向有著不同的考慮,要不要時間表將決定APEC是走向一個自由貿易區還是僅僅推動貿易投資的自由化,是以強制性的條約為執行基礎,還是保持以政治共識推動具體合作的作法。因此,要哪一方放棄自己的主張都是相當困難的。在此情況下,印尼總統蘇哈托顯示了一個老牌政治家的睿智。印尼自身亦不愿設立貿易投資自由化的時限,但處于會議主席位置上的蘇哈托避免了走向前臺的做法,而是提出設立兩個時間表的建議,即APEC中的發達成員和發展中成員分別于2010年和2020年實現貿易投資自由化。這樣,既保留了時間表,又給了發展中成員10年的緩沖期,他們可逐步開放市場。會議最終通過了含有這兩個時間表的成果文件,這就是APEC歷史上著名的“茂物目標”。

    最近一次的爭論是有關“部門提前自由化”建議的實施,這也是APEC歷史上在發展方向問題上最白熱化的一次較量,并且到了攤牌的地步。1997年加拿大主持APEC會議期間,為加速推動APEC貿易投資自由化進程,在美國、澳大利亞、新西蘭等成員的倡議下,一項名為“部門提前自由化”的建議出爐,其內容是選擇環境產品與服務、醫療設備與儀器、汽車、珠寶、玩具等15個與亞太地區經貿發展密切相關的部門先于茂物目標的期限實現自由化目標。15個部門的選擇本身就是一個激烈討價還價的過程,因為任何一個成員都希望將市場開放具備優勢的部門納入進去,將需要保護的部門排除在外。在部門最終確定后,APEC經過了近一年的密集磋商,各成員都派出包含部門專家在內的龐大代表團,對15個部門逐一進行審議,但分歧依然十分明顯。矛盾集中的焦點是,主動推動部門提前自由化的成員要盡量淡化甚至扔掉茂物目標的兩個不同的時間表而制定統一的新時限,被動參與磋商的成員則堅持要在制定新時限時體現茂物目標中的差別待遇。對于中國而言,還遇到更為特殊的障礙,因為當時中國還不是世界貿易組織的成員,而部門提前自由化建議中的要價已超過中國在人世談判中的承諾,這種“超世貿”的自由化速度對于當時的中國及其他APEC內尚未人世的成員來講,顯然是不現實的。馬來西亞一貫對貿易投資自由化采取保守姿態,而作為當年會議主席卻轉變了態度,希望促成這項新建議。但因各方之間的矛盾在談判進入實質階段后難以調和,最終無法達成協議,會議決定將此建議一攬子提交世界貿易組織討論,部門提前自由化在APEC內以失敗收場。

    2、APEC爭議的深層解釋

    對于這三次交鋒,可以從國際經濟學理論的層面進行分析。國際貿易利益在國內不同利益集團之間的分配是不同的,貿易使出口部門福利增加而使進口部門福利減少。因此,由于APEC中不同成員在經濟發展階段上的差異,由此導致在國際競爭力上的差異,發展中成員的多數經濟部門在同發達成員競爭的國際貿易中處于劣勢,國內貿易保護主義勢力往往占上風,從而政府在貿易自由化方面政策的主要表現是趨于保守;而發達成員同發展中成員進行貿易的多數部門中都有很強的競爭力,國內對外擴張主義勢力常常占上風,因而政府對外貿易政策的主要傾向是對外擴張。這就使APEC中的發達成員和發展中成員在貿易投資自由化問題上的態度是對立的。

    三次交鋒在深層次上則體現了APEC成員在是否建立亞太經濟共同體這個方向性問題的博弈中最為根本性的利益沖突。政治上,沖突的實質是爭奪地區事務主導權的問題,是傳統意義上的東西問題,這集中于大C小c的爭論之中;經濟上,窮國與富國為維護各自的貿易利益對保持或改變現有的游戲規則采取了截然不同的態度,是傳統意義上的南北問題,這集中于兩個時間表的爭論之中;部門提前自由化則是這兩對矛盾激化后在貿易談判中的具體體現。中國政府在這些矛盾沖突中采取了與其他亞洲發展中成員站在一起抵制美澳建議的立場,主要緣于兩方面的因素:一是中國當時的政治和經濟實力還不足以參與建立區域貿易集團的談判,被迫卷入必然被動,利益難保。另一因素是APEC以自主自愿、協商一致為基礎的運行規則符合當時亞太地區政治經濟形勢的需要和APEC本身機制發展的實際狀況,違背規律強行推進則必然將這一重要區域組織推向停滯甚至解體,這同樣是中國政府所不愿看到的。

    二、中國對外政策的內外部環境變化

    歷史跨入新的千年后,與加入亞太區域合作進程初期相比較,中國在全球及區域事務中采取的立場需不需要進行重新審視?為此,必須分析中國對外政策面臨的內部和外部環境的變化。

    從內部環境看,中國經濟實力和對外開放程度的變化是明顯和巨大的。中國國內生產總值從APEC創始初期1990年的1.85萬億元人民幣躍升至2004年的13.6萬億元人民幣。中國經濟的發展使之越來越成為全球經濟貿易循環中的一個組成部分。中國進出口總額從1990年的1154.4億美元升至2004年的11547億美元,增長了10倍,并且取代日本成為世界第三大貿易國。隨著中國加入世界貿易組織,對外開放進一步擴大。1993年,中國的平均關稅水平高達37.5%,2001年降至15.3%,根據加入世界貿易組織議定書中的承諾,2007年的關稅水平將降至10%,并且要取消全部400種商品的進口配額。在中國的對外開放過程中,A:PEC:地區始終占有極其重要的位置。中國進出口總量的3/4集中于APEC地區。除歐盟外,中國的10大貿易伙伴有9個為APEC成員。中國從APEC成員吸引投資也占中國實際吸引外資總額的70%以上。

    從外部環境看,首先是中國與亞太地區主要大國特別是美國的關系保持平穩,在有關地區重大事務的決策中正在形成互惠雙贏的格局。今天在審議有關地區經濟合作的議題過程中,無論由誰發起,只要符合中國的國家利益,就可以采取靈活積極的態度。

    其次是國際貿易格局的變化。世界貿易組織多哈發展談判未能取得預期的進展,主要談判方在農產品補貼、服務貿易等議題上陷入僵局。與此同時,次區域及雙邊貿易安排發展迅速。1993年美國提出建立亞太經濟共同體時,亞太地區已形成的次區域貿易安排只有東盟自由貿易區,而在此后的若干年中,北美自由貿易區、東盟加中日韓(10+3)、東盟加中國(10+1)等相繼發展起來。據世界銀行統計,自20世紀80年代以來區域貿易協定的數量增加了6倍,到2002年底,全球累計共簽署了255個區域貿易協定,其中約九成是雙邊自由貿易協定。許多國家正通過小范圍的貿易協定解決全球貿易安排中難以解決的問題。事實上,APEC中的絕大多數成員都是一個或幾個雙邊貿易協定的簽署者,APEC已成為一個由諸多次區域和雙邊貿易協定交織在一起的集合體。這些貿易協定的簽署,已經極大地推進了亞太地區的經濟一體化進程。因此,越來越多的APEC成員呼吁要對區域內的次區域和雙邊貿易協定進行整合,以形成整個APEC地區的貿易安排。

    再次,也是非常關鍵的一點,APEC的運作方式遇到了挑戰。由中國參與推動創立的APEC方式,在亞太地區大國關系處于整合過程以及區域經濟一體化進程剛剛起步的階段,具有很強的合理性。然而,隨著形勢的發展,單邊自愿方式的局限性也日益顯現出來。在APEC方式中,單邊行動是貿易投資自由化的基礎,但單邊行動只涉及各成員自身利益,而集體行動考慮的是所有成員的共同利益。在貿易投資自由化由務虛轉入務實之后,涉及各成員共同利益的經濟問題越來越多,而APEC中的經濟技術合作活動主要依靠集體行動來完成,因而只靠各成員的單邊行動就難以有所作為。集體行動的地位上升,預示著A:PEC機制需要發生新的變革,APEC方式必然將在實踐中有所調整,不斷進行創新和逐漸加以完善。

    三、中國參與推動亞太經濟一體化進程的益處

    APEC機制的調整并非意味著中國要脫離亞洲發展中成員這個重要的政治基礎,也并非要摒棄APEC方式,而是要在總體對外政策中增加一種新的選擇,改變過去非此即彼的零和游戲規則。APEC方式也仍然具有它的有效性,特別是APEC合作遇到障礙和困難時,它仍然是化解矛盾尋求出路的最佳手段。我國提出對現有合作方式適時進行調整的基本前提是,APEC在真正意義上如期實現茂物目標對中國是有利的,因此需要調整和完善現有合作機制,使之服務于這個大方向。從制度變遷理論的分析中可以看到,APEC以往的合作模式在某種意義上是經濟一體化的低級層次,它尚缺乏一種自我強化、自我激勵的發展機制和行動集團,這對于茂物目標的實現是不利的,必須進行調整。更進一步,如果我國主動推動亞太經濟的一體化進程,將會在三個方面獲得益處:

    第一,政治上為協調我國與亞太主要國家的關系提供一個更為廣闊的舞臺。中美關系尚存矛盾,但如能在亞太區域一體化進程中找到利益的匯合點,將為深化中美關系提供契機。中日關系的死結在于歷史問題,而APEC合作集中于經濟領域,中日之間合作擁有較大空間,在推動亞太區域經濟一體化過程中將有可能為改善中日關系打開一片新的天地。在深化APEC發展進程中,更能團結東盟等發展中成員,維護共同利益。

    第二,在經貿上充分利用區域經濟一體化的成果,直接服務于中國國內的經濟建設。一個更為緊密的APEC合作機制將對各成員具有更強的約束力,每個成員實施的貿易投資自由化步驟將更具有實質意義。由于中國對外開放的程度的不斷深化,必然在這種規則明確的博弈中獲得好處。此外,地區貿易安排中的爭端調解機制將便于我國同地區內的貿易伙伴解決貿易爭端,較之以世界貿易組織的程序更能降低成本,提高效率。

    第三,對于APEC的發展,中國可起到更為重要的作用。過去若干年,中國在亞太區域合作中扮演的角色是“跟著走”的多,作為推動者的情況寥寥。因為APEC的發展對中國的重要性,在符合中國利益的情況下主動推動,或至少是推動者之一,這將在規劃亞太未來版圖中有我國自己的聲音,而不是別人把生米基本煮成熟飯后讓我國最后象征性地參與一下。由于前述APEC在全球及地區事務中的領軍作用,我國在區域一體化中采取較為積極的態度,對各類游戲規則的制定亦能體現中國的影響力,這與我國作為一個發展中大國的地位才應該是相襯的。

    當然,還要看到推動亞太經濟一體化進程可能遇到的挑戰。從外部看,亞太地區主要大國就一體化進程尚有不同意見,東盟多數國家對加強APEC的機制化一直持懷疑態度,美國作為亞太經濟共同體的始作甬者,目前也難于在貿易投資自由化方面做出大的承諾,日本更是如此。從內部看,中國必須協調好參與世界貿易組織新一輪談判與推動區域經濟一體化之間的關系,避免兩者出現矛盾。對中國而言,還要特別處理好中國臺北在參與亞太區域一體化進程中的政治敏感問題。但是,這些挑戰尚夠不成顛覆性的因素,經過磋商與協調是可以克服的。

    四、研究結論

    在當前隋況下,本文認為,建立亞太經濟共同體將是中國亞太政策的一個戰略選擇。盡管實現完全的區域一體化的條件尚不成熟,但如果包括中國在內的區域大國和力量在此問題上逐步形成共識,將世界三大貿易板塊中的兩塊進行重新整合,首先建立一個跨太平洋的自由貿易區,在中短期內還是能夠實現的。以此為基石,向一個和諧、共贏的亞太經濟共同體邁進,也是有可能的。這樣的戰略選擇,對現在的中國有益,對未來的中國更有好處。
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