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    簡論我國違憲審查的路徑選擇與制度構建

    來源:網絡  時間:2017-07-01 15:15:00

      

      論文摘要 違憲審查制度在我國雖然已初步建立,但是形同虛設,沒有發揮應有作用。憲法法院是我國違憲審查制度的最佳選擇。應當設立憲法法院,并明確其職責范圍和審查程序、審查效力等制度。

      論文關鍵詞 違憲審查 憲法法院 制度構建

      違憲審查,是指享有違憲審查權的國家機關通過法定程序,以特定方式審查和裁決某項立法或某種行為是否合憲的制度。這一制度對于維護憲法權威、保障憲法秩序,限制公權力、保障人權具有重要價值。

      一、我國違憲審查現狀評述

      總體評價,已經初步建立起違憲審查制度,但是形同虛設。根據憲法和立法法,我國全國人大及其常委會是違憲審查主體。立法法第八十九條至九十二條規定了法規備案程序、違憲審查啟動程序和審議程序。可見我國已經建立了違憲審查制度。然而我國現行違憲審查制度存在缺陷和漏洞。
      第二,實效性差。從憲法確立違憲審查制度至今,全國人大及其常委會從沒有履行過該職責。是否我國根本不存在違憲行為,當然不是。造成這一現象的原因是多方面的。最關鍵的原因在于:一是主觀上全國人大及其常委會對于違憲審查持審慎態度,由于無先例可循,一旦啟動該程序,則對我國憲政建設是正面影響還是負面影響,很難估量,因而要慎之又慎;二是客觀上我國全國人大及其常委會實行會議制度,而且承擔大量立法任務和國家大事的決策工作,不可能有時間和精力來完成違憲審查工作。
      第二,審查程序設計粗陋,缺乏可操作性。《立法法》在第九十條和九十一條規定了違憲審查的提起程序和審議程序。然而該程序設計簡單,實踐中無法操作。如審查過程沒有立案程序,公民的“建議”提交給全國人大常委會,也就沒有下文了,無從查詢它們是否已經受理了這個案件。而且整個審查過程也是不公開的,沒有雙方辯論,沒有聽證,審查的結論也是不公開的,缺乏透明度。
      第三,審查內容不完整。根據憲法和立法法,全國人大有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當的法律,有權撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和立法法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例;全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規,有權撤銷同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規,有權撤銷省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和立法法第六十六條第二款規定的自治條例和單行條例。很明顯,以上規定疏漏了對基本法律的審查;疏漏了對國家機關及其領導人違憲行為的審查;疏漏了對執政黨違憲行為的審查。
      第四,沒有違憲制裁措施。我國現行憲法規定了一切違反憲法的行為都應當追究,但要怎么樣追究,相應規定中卻沒有明確的表述。沒有制裁措施,對違憲責任人沒有威懾作用,就不能有效防止違憲行為的發生。

      二、我國違憲審查的路徑選擇

      建立違憲審查制度,要遵循四個基本原則。第一,是要符合我國的政治體制,尤其是要解決好違憲審查機構與全國人大的相容性問題,不能動搖全國人的最高權力機關的地位和權威。第二,社會對改革力度的可接受程度,即要符合我國的法律文化傳統,讓人們從心理上到行為上都能接受。第三,注重違憲審查制度的實施效果。第四,司法中立原則。
      從上文分析,立法機關自我審查,不僅有違自然公正原則,而且在我國也缺乏實效性,因而應當摒棄。
      (一)普通法院審查不符合我國國情
      普通法院審查模式起源于美國,這一模式對于維護美國憲法權威,實施憲政發揮著巨大作用。然而這一模式在中國行不通。
      首先,這一模式是建立在三權分立的基礎上。而我國實行人民代表大會制度,人民法院作為行使國家審判權的機關在地位上從屬于國家權力機關。由處于從屬地位的法院審查人大的立法,不合邏輯。顯然這種審查體制不能解決審查機構與人大的相容性問題。
      其次,普通法院審查模式違背司法中立原則。違憲審查權的行使過程不僅是規范判斷過程,有時也是一種政治判斷過程,違憲審查權由司法機關行使有違司法中立、司法不干涉政治原則,因而并非最優。
      (二)憲法委員會模式不是最佳選項
      憲法委員會模式源于法國。我國很多學者傾向于在我國設立憲法委員會,專司違憲審查任務。原因在于,這一模式符合我國現行政治體制,與人民代表大會制度具有高度相容性。然而,這一模式可以借鑒,而不是最佳選擇。因為它自身存在缺陷:首先,憲法委員會只是實行預防式事先審查,而沒有事后審查,只有抽象審查,沒有具體審查;其次,憲法委員會審查模式欠缺獨立性,其政治性強于司法性,司法獨立難以實現;最后,憲法委員會采取了一審終審制,容易使判決缺乏科學性,更容易受到法官的政治傾向等因素的影響。
      (三)憲法法院模式是我國的最佳路徑
      憲法法院模式起源于奧地利,以德國為代表。德國的憲法法院是一個兼具司法性和政治性的雙重屬性的機關,司法性更為明顯。它具有以下特點:第一,違憲審查權是憲法法院專屬享有的。對合憲性問題的審查權力都集中于憲法法院。第二,憲法法院的審查范圍廣。聯邦憲法法院不僅受理法律審查案件與職權爭議案件、公民的憲法控訴案件,還審理由聯邦法院賦予它的其他案件。第三,從憲法法院的審查方式上看,德國憲法法院兼采抽象審查與具體審查兩種方式。第四,違憲審查程序的啟動不必然以訴訟為要件。第五,從審查結果的效力上看,具有對世效力。為何說憲法法院模式是我國的最佳選擇呢?
      首先,設立違憲審查機關必須具有獨立性,獨立于被監督對象,否則就無法保障其公正性。其次,違憲審查機關還要具有司法性,即該機關的裁決具有司法強制力,否則就成了一紙空文。而憲法法院就具有以上兩個特征。
      其次,設立憲法法院進行違憲審查與我國人民代表大會制度的基本架構和全國人大的最高法律地位是完全相容的。憲法法院由全國人大產生,并對其負責。另外,憲法法院的違憲審查對全國人大的最高法律地位非但沒有危害,反而是強化和落實全國人大最高法律地位的有效手段。全國人大的權威和最高法律地位來源于憲法的授權和憲法的制度設計,只有通過違憲審查,才能落實憲法制度,才能維護全國人大的最高性。
      再次,我國設立憲法法院,能夠得到社會的認可和接受。民間提到起訴,第一觀念就是到法院“打官司”,而絕大多數人不會想到去找什么委員會。也就是說憲法法院符合我國人民的法律行為習慣。
      最后,憲法法院的審查內容具有全面性,審查方式具有多樣性。完全能夠承擔我國的違憲審查任務,彌補我國違憲審查制度的不足。

      三、我國違憲審查的制度構建

      (一)憲法法院的組成和地位
      憲法法院由十八位大法官和若干助理法官、書記員組成。其中大法官在資深法官、檢察官、律師中遴選,由國家主席提名,由全國人大選舉產生,可以連選連任,任期無限制。需要說明的是,之所以任期無限制,并不等同于美國的法官終身制。因為如果實行法官終身制,可能因為法官的政治傾向,造成對我國憲政的破壞;如果規定法官任期制,可能因為頻繁更換法官造成對我國法治建設連續性的破壞。需要強調的是,無論法官任期多久,必須保證他們的職務保障權,即非因法定理由,非經法定程序,在法官任期內不得更換或者罷免。
      憲法法院分為兩庭,都由九人組成。一為備案審查庭,或者稱作事先審查庭,負責對法律、行政法規、自治條例和單行條例的事先審查;一為事后審查庭,或者稱為憲法訴訟庭,負責對生效后的法律、行政法規、自治條例和單行條例的事后審查,并受理憲法訴訟。
      憲法法院只對全國人民代表大會負責,與全國人大常委會平行。
      (二)審查范圍
      首先,立法的合憲性當然是其審查對象。包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例都屬于這一范疇內。另外,行政規章,行政決定、命令(紅頭文件)也應屬于違憲審查的對象。
      其次,執政黨行為的合憲性理應是其審查對象。因為執政黨在我國政治生活中,具有巨大的作用。我國憲法也規定“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為,必須予以追究。”如果執政黨濫用權力而不受監督,會給國家和社會造成極大傷害。比如,“文化大革命”、黨章中直接寫明“接班人”,這些都是嚴重的違憲事件。
      再次,憲法訴訟是我國的必然選擇。憲法訴訟,是指公民認為憲法賦予其的基本權利受到國家機構及其公職人員侵害時,該公民向憲法法院提起訴訟以求得最終救濟,法院依據憲法受理案件并作出判決或裁定的制度。當然公民提起憲法訴訟的前提,必須已經窮盡了其他法律救濟手段方可為之。如屢受程維高打擊報復的郭光允,在窮盡其他法律救濟手段后,完全可以提起憲法訴訟。
      (三)審議制度
      第一,憲法法院既可以對立法進行事先審查,即備案審查,也可以進行事后審查。但是事后審查必須堅持不告不理的原則。
      第二,憲法法院既可以對立法進行抽象審查,也可以進行附帶式具體審查。但是附帶式審查,只審查爭議法律的合憲性,對于案件的具體問題裁決交由原審法院裁決。
      (四)審查程序
      對于備案審查,采取書面審查方式即可。對于抽象審查,提起主體可以援用立法法的規定,即主要國家機關可以提出,但是公民應當排除在外。因為普通公民可以通過附帶審查的方式解決爭議。對于抽象審查原則上采取書面審,必要時可以聽證。對于附帶式審查,以開庭審理為原則,以書面審理為例外。但無論是哪一種審理,都必須完善時效制度、聽證制度、起訴和受理程序、審前程序、審理程序、裁決程序、裁決執行程序等。
      (五)法律效力和制裁
      對于普通法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的審查實行一審終審制,裁決作出即生效,不得上訴。對于基本法律的審查,實行二審制。即憲法法院對于全國人大制定的基本法律只有初步審查權,最終的合憲審查權歸屬于全國人大本身。
      對于違憲的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例宣布其無效,不是一種制裁,對于立法部門也無從制裁。關鍵是對于侵犯公民基本權利的國家機關及其領導人要進行制裁。而制裁更應該體現其政治性,比如責令辭職、彈劾、罷免等。因為沒有制裁,就不能體現憲法的權威。

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