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    關于伙伴型政府間關系:中國府際治理的趨向

    悉尼代写_悉尼代写价格_悉尼大学代考來源:網絡  時間:2017-07-01 15:24:00

      

    【摘要】我國當前政府間關系因條塊紛爭、城鄉矛盾而呈現失序狀態,中央部委、地方政府及其部門之間政策沖突屢屢發生。從法治環境、協商民主、信息共享、多方參與、平等信任角度解析,可見建構伙伴型府際關系的必要。伙伴型政府间關系尊重地方政府的選擇,避免采取自上而下的強令措施,注重跨區域跨流域跨部門的政府間合作,意圖建立政府間超越等級、定位清晰、平等對話、合作共贏的政策网絡,為我國的政府間關系發展及政策制定提供路徑指向。

    【關鍵词】伙伴型府際關系;政策網絡;跨域治理;區域合作;公共選擇

    政府間良性竞爭可激發地方政府的創新性和能動性,“對中國體制轉型和制度創新有著重要作用”。[1]但政府間惡性競爭則會引發冲突,表現在區域大戰、部門沖突和條塊紛爭等方面;另有区域發展不平衡導致的城鄉矛盾、发達地區與欠發達地區之間的矛盾也不容忽視。我國總體資源有限,政府本應以節流開源和精誠合作為要務,但跨地域的水電站重復建設、同區域的鋼鐵工業惡性競爭等資源浪費现狀令人堪憂,故需尋求政府间關系協調的路徑。同處東亞的日本在地方自治方面頗有創見,有效解決了區域不均衡發展困境及中央與地方關系問題;我國臺湾地區也致力于打破層級窠臼和建構伙伴型府際關系,推動了地域經濟及各方面綜合發展。从大陸當前研究來看,僅有張經遠《論伙伴型城市府際關系的構建》和朱光磊、張傳彬《系統性完善與培育府際伙伴關系——關于對口支援制度的初步研究》及張志紅等學者著文對伙伴型府際關系做出了初步描述,推進了府際關系研究的發展。但伙伴型府際關系的涵蓋范圍遠不止這些,從類別上來講,伙伴關系的建構并不僅限于城市,我國廣袤的鄉村亦應与城市同處平等的伙伴地位;對口支援也僅是點對點的幫扶關系,處于不平等地位和缺乏可持續發展空间,不具備推廣意義。伙伴型府際關系意在建構城市與乡村、中央與地方、中央部委與地方政府、地方政府與地方政府及地方部門之間建構互相依存的政策网絡,形成平等對話、民主參與、良性互動的伙伴型府際關系,以減少政策沖突造成的傷害,降低區域共同事務和職能重疊的協商成本,寻求跨域治理、跨部門合作的解困之道。

      一、我國當前府際關系的失序

      我國府際關系的失序狀態,可從區域、部門、條塊和城鄉角度解析。

      我國是單一制國家,府際關系建構在條塊分明基礎上,面临科層制難以協調之困。城鄉關系隨著城市化進程的加快日益復雜,城市市民與鄉村民眾的公共目標并不一致,但在当前鄉村行政層面從屬城市狀态下,鄉村不得不依從城市利益,故在征地拆遷、城鄉合作中產生諸多爭議,城鄉關系發展趨勢無法預料、難以控制。从條塊分割來說,中央部委和地方政府存在重叠區域,府際關系協

      調面臨困擾。大者如憲法層面并未規定中央与地方的關系,導致政府間關系權责不明、無法可依;小處則如關涉個人的社保體系迄今仍未全國統一,阻礙跨地域人才流動和侵害個人權益。政府間關系在法治層面和行動層面呈現失序狀态,政府間缺乏基本信任合作,彼此爭奪資源和互相推諉责任。現試圖從亂麻中理出头緒以尋求解決之道。

      (一)區域大戰

      我國地方政府存在各自為政現象,由于政绩考核以經濟發展為依據,地方政府出于本體利益制定利于自身而损害他者的行政規章或政策,引發的區域矛盾難以協調。“政府意味著有權制定法律”[2],政府制定的行政規章和政策是雙刃劍,運用得當則促進本區域發展和利于總體目標,反之會損人利己或不利己。我國一方面资源普遍稀缺,另一方面在電信、電站、鋼鐵等方面重复建設,各區域為爭奪資源爭吵不休。地方之間制定彼此沖突的政策,甚至明目張膽出臺違背法律的政策,更有政府干脆制定以鄰為壑的政府规章,“法律沖突給我國法制建設造成極大危害”[3],阻滯了國家總體協調發展。我国跨流域地區眾多,接壤省市也數不勝數,省市区之間的內耗不容忽视。各省市區到強勢部委爭取審批權或爭奪資源,引發地方政府間硝烟不斷;相鄰區域的争議有山東與江蘇的南四湖沖突,江苏與浙江關于流域污染的矛盾,陜西與山西關于三門峡水庫存廢之爭。跨区域政府間本可聯合招商引資和发揮區位共同優勢,上下游地區亦可聯合進行流域開發,但當前法律對區域矛盾協調并無明確規定,不守規則者會獲益較多而少受惩戒,加之缺乏交流平臺和對话氛圍,引發區域共同事務互不相讓,近鄰因利益沖突而反目成仇,高速公路收費站在跨省市地域林立,區域矛盾近乎無解、流域污染難以治理。

      (二)部門沖突

      中央部委之間及政府部門之間會因职能交叉重疊產生爭議。中央部委設立的初衷是为實現職責分工與合作,科教文衛、農林牧漁、水利交通、社會保障、公共工程、監察環保等部委,從宏觀職能層面配合國務院和實現中央意圖,國務院通過不斷實施部門改革以整合資源。從当前境況分析,中央部委被授權立法而享有制定部門規章的權限,其適用范围涵蓋全國。“法治对政府的限制只在于它的強制性活動。”[4]政府的強制性活动可能帶來負效應,若無法律規范则會導致局面難以收拾。中央部委的政令制定和执行需要有法律規范和民眾监督,以便在中央部委與地方政府、地方部門之間發生爭議時有法可依,畢竟政府間職責權限必然有交叉重疊之處,也存在彼此沖突的風險;實際上,政府部門間需要彼此配合,譬如對企業的管理涉及工商、稅務、衛生、消防等部門,若彼此間缺乏合作配合,既会造成企業不堪重負,又會造成部門間沖突迭起。對政府規制的意義彰顯,以此避免政府之間的無效率不合作,同時防止政府部門勾結而劫持民意。可在当前法治環境不健全的境況下,部門紛爭缺乏統一协調機構,中央部委意欲采取一竿子插到底的垂直管理方式,但若對政策擴張和政策收縮的范畴不予以界定,實則權力上收無濟于事。部門沖突的典型案例有2010年商务部與海關總署關于進口Ipad手機納稅的界定標準不一致,直接損害政府部門的威信,也給消費者帶來利益損害;環保總局與水利部及淮河水利委員會2005年關于排污問題產生爭議,環保部和鐵道部關于未通過環境測評的膠濟和津秦鐵路之爭,環保部与質檢總局、商務部、發展改革委之間關于燃油質量的扯皮战等,都可看出我國政府部門間职能分工并不明確,加之互相信任溝通程度不夠,難以從國家宏觀立場分析问題,部門沖突也就在所難免。

      (三)條塊紛爭

    條块狀看似全面覆蓋和涇渭分明,但存在互不隸屬的政府間關系,譬如苏州市與浙江省、交通部與三亞市。中央部委在本部門職責范疇內涵蓋全國,地方政府希望在本區域內執行政令,必然存在政策交疊重合區。科層制導致“地方政府和政府部门獨立性不被尊重,難以超越條塊之間的惡性競爭”[5]。從條條管理來看,有中央部門希望垂直管理而不顧地方實際情況;從塊塊管理分析,有地方為一己私利而損害国家利益,土政策凌驾于國家法律之上。再則,政府也并非中規中矩在本區域內本部門行事,跨區域跨部門跨層級的政府間交流已然成為常態,但在缺乏憲法引導和法律約束的情況下,條块關系協調無從談起。譬如山西山東河南聯合建設鐵路運煤,卻“遭到鐵道部阻撓”。近期鐵道部允许民間參股投資,但若不完善環境、不引入競爭機制、不允許地方民間參與決策的情況下,恐怕只能是民間資金的陷阱。再如國家電網與山東陜西等地之間的沖突,西北风電大量閑置而難以纳入整體體系,都顯示了

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