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    簡論我國的行政化審判管理制度

    來源:網絡  時間:2017-07-01 15:16:00

      

      論文摘要 審判管理制度與司法政務管理、人事管理制度一起構成法院管理制度的三大支柱。隨著司法改革進程的不斷深化,審判管理制度行政化問題也逐步凸顯,成為制約司法改革整體進程的一大瓶頸之一。本文從對審判管理制度改革的主要進程入手,通過分析各種審判管理制度所暴露的行政化問題,探析其產生這種行政化問題的深層原因,從而提出一些具體的改革措施。

      論文關鍵詞 改革歷程 制度與缺陷 改革措施

      行政化在司法管理中的弊端,隨著審判方式改革和司法程序改革不斷深化而不斷表露出來,并成為制約司法改革進一步深化的重要瓶頸之一。至20世紀末,審判管理的行政化問題受到了理論界和司法實務界的共同關注,司法改革的方向也開始從審判方式和審判程序的改革轉向行政化的審判管理體制的改革。

      一、審判管理制度改革的歷程

      (一)“一五改革綱要”豍實施時期
      “一五改革綱要”首次提出“建立符合審判工作特點和規律的審判管理機制”,改革的內容主要是圍繞審判流程管理展開的,其實質是將實體審判權與流程控制權實行相對分離。在改革前,以上的兩種權利都集中于辦案法官手中,而改革后,打破了這種高度集中的模式,將案件的實體裁判權交給辦案法官,案件審理流程控制權則掌握在立案庭等專門機構手中,從而保障對案件審理的權力制約,取得一些成效。
      (二)“二五改革綱要”豎實施時期
      “二五改革綱要”首次將改革和完善審判管理制度作為一項獨立改革任務提出,其主要內容有:對審判流程管理改革既有成果的深化鞏固,健全案件質量評查機制和審判績效評估制度。這一時期的改革重心開始向案件質量管理方法轉變,審判管理制度與司法政務管理、人事管理制度一起構成法院管理制度的三大支柱。
      (三)“三五改革綱要”豏實施時期
      “三五改革綱要”明確指出:“健全權責明確、相互配合、高效運轉的審判管理工作機制……規范審判管理部門的職能和工作程序。”該綱要的深入實施,將為審判管理改革提供更為廣闊的空間,并呈現出更加明顯的專門化、組織化趨勢。
      從三個五年改革綱要的發展規律來看,審判管理制度的內涵與外延在不斷發展與豐富當中。但是,從實踐中的實際效果來看,審判管理制度的改革效果并不理想,事實上,在過去十多年的改革中,層級化權力結構非但沒有減弱,一些改革措施甚至助長或強化了審判管理的行政化。

      二、行政化審判管理制度的表現與缺陷

      (一)法官等級制度
      根據《法官法》和《中華人民共和國法官等級暫行規定》的規定,我國法官分設為4等12級,最高法院院長為首席大法官,二至十二級法官分為大法官、高級法官、法官。至此,中國法官除了原有的各“長”(院長、副院長、庭長、副庭長)和各“員”(審判委員會委員、審判員、助理審判員)的稱謂外,又增加了各等級的“官”銜。法官在行政等級與審判之物之外又增加了另一個序列的等級。法官等級制度的推行,形成了極具行政色彩的金字塔式的法官階層,抹殺了上、下級法官在審判職能上的平等性,等級觀念與官僚思想進一步強化。
      2005年《公務員法》將法官納入了公務員的范圍,盡管在此之前,對法官的管理事實上也是套用公務員的管理方式,但是,至少在形式上,法官與公務員是兩個不同的序列。而該法的實施,使對法官的行政化管理有了正式的法律依據,在某種程序上為司法管理的去行政化設置了一道堅固的障礙。
      (二)院庭長審批案件制度
      在中國各級法院,院庭長審批案件的做法雖然沒有任何成文法上的依據,卻確實是長期得到奉行的司法決策方式。按照現任最高法院副院長江必新的觀點:“現實中,庭長、院長對審判工作的組織、協調、指導、監督的職責往往被濃縮或異化為對案件的把關權和對裁判文書的審核簽發權。這種做法,事實上將庭長、院長的管理、監督權變成了不具有正當程序的審批權,變成了個人凌駕于審判組織之上的法外特權。”
      該制度的實行不僅嚴重威脅司法公正的實現,嚴重影響司法效率,造成審理權與裁判的分離,更使得公開、透明的審判程序受到規避,諸如回避制度、合意制度等形同虛設。雖然,最高法院的改革決策者們也意識到院庭長審批案件制度的缺陷和問題,并對這一制度做出了一系列的改革努力。但是,在筆者看來,這些改革女里并沒有從根本上觸動那種上令下從、垂直領導的司法決策機制,也沒有從根本上改變法院院長、副院長、庭長、副庭長與普通法官之間的職務關系。

      (三)審判委員會討論案件制度
      審判委員會參加審判的方式是聽取主審人的匯報,對案件進行討論并作出決定。在法律效力方面,其決定優于合議庭意見,審判委員會的決定,合議庭必須執行;在審判責任上,合議庭對案件事實與證據負責,審判委員會對適用法律負責。這種討論決定案件的程序是不公開和不透明的,不僅無法發揮規范法庭審理程序的作用。而且由于審判委員會委員獲取案件事實信息的來源是不完整的,經常出現大多數“外行委員”討論一個專門法律問題的局面。
      無論各級法院在進行法院管理制度改革中采取何種措施來弱化這種行政化,不斷改革和完善審判委員會制度,只要這一機構的組成方式不發生根本的變更,只要法院內部繼續保留院長、副院長、庭長、副庭長等行政職務系列,那么,審判委員會就不可能變成一種具有“合議庭”屬性的裁判機構,而注定保持其法院內部“行政會議”的基本特征。同時,在審判委員會保持其行政決策機構屬性的前提下,這一機構討論決定案件的程序也不能改變其“行政審批”的基本特征。
      (四)審判長與獨任審判員選任制度
      為了實現“一五改革綱要”的相關目標,我國法院開始推行審判長和獨任審判員選任制度,其目的是發揮他們在庭審過程中的指揮、協調作用,一方面可以確保優秀的資深法官獨立行使審判權,另一方面也可以借此擴大合議庭的獨立審判權,減少院庭長審批案件的范圍。然而,這種被賦予較大權力的“審判長”,不僅從院庭長、審判委員會那里獲取了相對獨立的審判權,,且也攫取了其他普通法官的獨立審判權,從而成為一種架空了合議庭的“超級法官”。

      (五)院長引咎辭職制
      2001年最高人民法院發布《地方各級人民法院及專門人民法院院長、副院長引咎辭職規定(試行)》,規定了院長、副院長引咎辭職的四種情形。這一規定在法學界受到了強烈的抨擊。蘇力教授認為:“規定通過對院長辭職的威脅,迫使院長加強對法院的管理和對法官的監督,實際上強化了院長支配其他法官的權利,進一步威脅了法官獨立。”豐也就是說,規定通過“連坐”法,間接地賦予了院長行使對法官獨立進行審理的干預權的合法性,客觀上強化了院長行政化管理的趨勢,使得審判管理制度更加行政化。


      三、行政化審判管理制度的成因分析

      (一)政法傳統
      行政與司法部分是封建中國數千年的特有遺產,其影響遺留至今。雖然,我國也在為建設社會主義法治國家而不斷努力,也在一定程度上擺脫了壓制型法和行政法的陰影,取得了機構、人員與職能上的相對獨立。但是,在司法與政治的關系上,司法仍然緊密地依附于政治權力上。在長期的各項工作中形成了司法必須服從和服務于政治大局的觀念,從我國建國至今并沒有實質性轉變。政法一體化現象更是在不同程度上提現了政治與司法的結合,即政治對司法的領導和制約以及司法對政治的依存和服從。
      (二)司法的政治響應性
      若將司法服從政治意識形態與政黨的政策,成為司法的政治響應性,而將司法保持自身的獨立性和自主性、回應于社會,稱為司法的社會回應性,那么,可以認為,當代中國司法仍然具有強烈的政治響應性,雖然已經出現了社會回應性的端倪,但是,司法回應性實際上是建立在政治的響應性的,司法策略的選擇在很大程度上取決于政黨給予司法的自治空間。具體從三個方面進行分析:
      1.法院對政治意識形態的相應
      從各級人民法院每年向人民代表大會所提交的工作報告中,其“政治語言”可以明顯地看出來。現今社會,黨與國家的工作重心之一就是維護穩定的政治局面,而為了響應政治的號召,法院必將穩定當作首要的政治任務。具體在審判策略上,就是通過審判工作化解社會矛盾,促進社會和諧。因此強調充分運用調解的方式結案;調解不成不得不判決的,則要求向當事人充分說明,讓當事人勝敗皆服,審判目標是定分止爭,最大限度地減少上訪。
      2.法院院長的三種身份
      人民法院的院長首先是法官,其次,院長這個職務實質上是行政職務,是一個行政機構中的行政長官,其行政屬性決定院長的主要職責是管理。最后,院長還是黨組書記,院長一般兼任黨組書記,集黨政大權于一身,即使行政“一把手”,又是黨組織的“一把手”。三種身份的重合,決定了院長不僅是內部管理制度的中心人物,也是與外部體制的交匯點。黨、人民代表大會、政府對法院的領導、監督和支持,以及無論正當地或者不正當地對法院審判工作進行干預,一般都是通過院長進行,院長再通過法院內部行政化的管理體制實現上級或者外部的領導、監督或者干預。

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