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    關于我國行政執法中存在的問題及其對策

    來源:網絡  時間:2017-07-01 00:19:00

      

    【摘要】

      食品安全是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。從食品安全監管領域考察,監管沖突和監管不力等現象的存在是目前我国食品安全諸多問題凸顯的原因之一。其根源在于食品监管法律體系、監管體制和監管保障體系的不完善。比較發达國家監管模式、總結其先進經验,從統一認識、完善法律體系、强化監管體制、健全保障体系、依法監管等方面著手健全食品安全監管體系,是加強食品安全監管、實現我國食品安全的重要途徑。

      【關鍵詞】食品安全監管 行政執法 問題 對策

      【正文】

      行政執法是現階段我國建設社會主義法制過程中最主要的內容和環節之一。一個時期以來,特別是中共十五大和新憲法確立依法治國、建設法治国家的基本方略后,政府各部門在積極運用各種手段開展行政執法方面取得了很大成績。但與社會預期相比,行政執法的現狀仍然不容樂觀,一些深層次矛盾和問題尚未從根本上消除。

      在食品安全領域,2003年至2004年,阜陽劣質奶粉、龍口有毒粉絲、四川敌百蟲泡菜等一批重大食品安全事件被媒體曝光;2005年,國內又出現了亨氏“蘇丹紅一号”事件、雀巢“超典奶”事件、光明“變質奶”和“早產奶”等事件,件件觸目驚心。一些老百姓用“蔬菜傍農藥、陳米著靚装、面粉兌尿素、海鲜泡甲醛、硫磺熏銀耳、激素喂甲魚、火鍋添罌粟、礦油喷餅干”描述我國食品安全现狀。如何加強食品安全監管、實現我國食品安全,是對各級政府相關部門行政執法能力的严峻考驗。

      本文從食品安全监管現存的突出問題為例,通过分析、比較并提出相應對策,為解决現階段我國行政執法中普遍存在的問題提供了一個典型標本。

      一、食品安全監管概述

      (一)食品安全的內涵

      食品是人類賴以生存的基礎。根據我國《食品衛生法》的規定,食品是指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按傳統既是食品又是藥品的物品,但是不包括以治疗為目的的物品。

      食品安全是保護公眾健康、提高公眾生活質量的基礎。目前,食品安全已成為全球性的重大戰略性問題,并越来越受到世界各國政府和消費者的高度重視。隨著我國經濟和社會的持續較高速度發展以及人民生活水平的提高,對食品安全提出了越來越高的要求。

      關于食品安全,國內外不同的文獻有不同的定義。伴隨不同的社会生活水平,食品安全從最早的避免中毒、保護生命,繼而發展為營養、卫生、有利于健康、有利于保持生態平衡的可持續發展,其內涵在不斷地丰富和延伸。

      1、狹義的食品安全概念,主要是食品卫生。即食品應該無毒、無害,保证生命安全、維持身體健康需要。

      2、廣義的食品安全概念,則是持續提高人類的生活水平,不斷改善環境生態質量,使人類社会可以持續、長久地存在與發展。這个意義上的食品安全,包含了衛生安全、質量安全、数量安全、營養安全、生物安全和可持續安全等六大要素。

      3、從我國現階段行政執法的具體實踐來看,食品安全的著眼點主要還是衛生安全、質量安全和營養安全;本文所指的食品安全,除了特別說明,一般都是指這個意義上的食品安全。

      (二)我國食品安全的現狀

      1、食品安全明顯改善

      改革開放以來,我國食品安全有了明顯改善。

      衛生部的監測表明,食品衛生平均合格率不斷提高。《食品衛生法(試行)》前的1982年,我國食品衛生監測总體合格率為61.5%;《食品卫生法》實施后,1994年、2000年和2002年,食品衛生監测總體合格率分別達到了82.3%、88.9%和93.4%。在2003、2004兩年,全國食品衛生監測總體合格率繼續保持穩步提高,在2003年一季度還達到97.1%。

      農業部的監測表明,我國對蔬菜高殘留和高毒農藥控制取得了明顯的成效,特別是對畜產品中“瘦肉精”(鹽酸克倫特羅)的控制成效十分明顯,出口食品質量不斷提高。我国食品質量安全控制已经取得了明顯的進展。

      2、食品安全現狀令人憂慮

      長期以來,中國的食品供應體系主要是围繞增加食品供給數量問題而建立起来的。作為一個發展中國家,目前中國在農產品生產、食品加工以及銷售等環節仍然存在安全隱患,假冒伪劣食品屢禁不止、重大食品安全事故屢有發生。食品安全存在的問題表现在以下幾個方面:

      (1)從總體上看。據卫生部衛生監督中心2005年3月出具的分析報告,當前我國食品安全存在的主要問題概括為以下五個方面:一是微生物引起的食源性疾病是影響食品安全的主要因素。二是種植業和養殖業的源頭污染對食品安全的威胁。三是食品生產經营中嚴重使用不合格原料生产加工食品的問題。四是食品工業應用新原料、新工藝帶来的食品安全問題。五是環境污染對食品安全構成的嚴重威脅。

      (2)衛生安全方面。按照衛生部提供的統計數字,中國最近幾年的食品安全問题呈現出波動趨勢。2003年卫生部共收到全國重大食物中毒事件报告379起,12876人中毒,323人死亡。與2002年比較,重大食物中毒的報告起数、中毒人數、死亡人數分別增加了196.1%、80.7%、134.1%。2005年前三季度,衛生部又收到全國重大食物中毒事件報告202起,7124人中毒,196人死亡。

      (3)質量安全方面。據國家質監總局的報告,從種養殖等初級農產品生產環節看,農戶生产規模狹小,經營分散,农產品分級和包裝技術水平低,溯源管理困難;在食品生產加工環節上,我國食品加工企業絕大多數規模比較小,全國现有的700多萬家小型食品加工作坊、攤點中80%以上為10人以下的手工作坊,工藝落后,20%-30%沒有達到行業標準,五分之一無標生產,三分之二不具備食品檢驗能力,近一半食品出廠不檢驗,四分之一對进廠原料不進行任何把關,60%不具備基本生產條件;在流通過程,由于包裝、儲藏、運輸等設施落后和管理不善,造成食品的二次污染,難以保证食品質量安全。
      (4)營養安全方面。據中國營養學會的调查顯示,近10年來,我國居民营養狀況雖有明顯改善,但營養不良問題仍相當突出,表現为營養缺乏和營養失衡并存,營養缺乏同樣是造成食品不安全的重要因素之一。2004年阜陽劣質奶粉所造成的“大頭娃娃”事件正是突出的表現之一。

      (三)食品安全監管概況

      1、行政執法與食品安全監管

      行政执法是行政機關依照法律、法规的規定,對相對人采取的直接影響其權利義务的具體行政行為,或者對相對人的權利義務行使監督檢查的行政行為。在本文中,行政執法并非行政行為之全部,僅指監督檢查、實施行政處罰和采取行政強制措施等行政實務界習慣上認定的行政執法。

      在食品安全領域,雖然行政執法已經逐步走出以政策代法、以命令代法、以言代法這類行政管理層次的执法,但由于歷史沿革、業內慣例,本文仍然以“食品安全监管”代替“食品安全行政執法”來使用。即食品安全監管是指各行政執法機關对食品生產、流通和消費領域所進行的行政許可、行政處罰和采取行政強制措施等行政行為。

      2、我國食品安全監管概況

      (1)在中央,依照法律行使食品安全行政執法職能的行政機關有多個部門,包括衛生部、國家質量監督检驗檢疫總局、工商管理總局、農業部、商務部、公安部、科技部和國家食品藥品監督管理局等。按照2004年中編辦《關于進一步明確食品安全监管部門職責分工有關問題的通知》,農業部門負責初級農產品生產环節的監管;質檢部門負責食品生產加工環節的監管,將現由衛生部門承擔的生產加工环節的食品衛生監管職責劃歸質檢部門;工商部門負責食品流通環節的監管;衛生部门負責餐飲業、食堂等消費环節的監管;食品藥品監管部門負责食品安全的綜合監督、組织協調和依法組織查處重大事故。職责分工的原則是“一個監管環節由一個部門監管”。

    (2)在地方,現行食品安全实行

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